一、应急力量建设是“十五五”时期的关键任务

（一）应急力量事关应急事业大局

应急力量是“对冲”突发事件“破坏力量”的主体力量，具有广泛深刻的意涵。《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）提及的应急力量有：组织指挥体系上，乡镇（街道）层级要明确专门工作力量；运行机制上，监测预警要预置应急力量，处置救援要统一调度所有进入现场的应急力量；应急保障上，对国家综合性消防救援队伍、专业应急力量、军队应急专业力量、社会应急力量、群防群治力量建设提出要求。归纳起来，应急力量包括应急领导力量、应急管理力量、应急保障力量与应急参与力量。

应急力量是应急事业发展的关键“主题词”。突发事件应对，就是一定的主体（应急力量）以一定的手段（应急法治与科技等）应对一定的对象（安全风险与突发事件）的过程。而且，应急力量必须是一个集合名词。“乌合之众”并不能有效应对突发事件的破坏力量，应急力量要整合成为有机整体，发挥综合力量优势。

（二）中国式应急力量特色优势明显

在我国，应急力量包括：（1）应急领导力量，主要是中国共产党的领导力量，包括高层的政治引领力、中层的政策执行力、基层党组织的战斗力、广大党员的先锋模范作用力等；（2）应急管理力量，即各级政府的应急管理与安全执法力量，以及基层社会组织、企事业单位中的应急管理力量等；（3）应急保障力量，包括消防救援主力、军队突击力量、国有企事业单位专业应急力量、各类社会应急力量、基层应急力量等；（4）应急参与力量，即被唤醒与动员起来的广大基层群众参与应急所展现的力量。其中（1）与（4）主要是功能性力量，（2）与（3）两种力量兼具功能性与实体性。

中国式应急力量既有一般应急力量的共性，更有自身的突出特色。首先，中国共产党强有力、广覆盖的应急领导力量是中国式应急力量的最大优势；其次，中国自上而下的应急管理力量体系是组织性、网络化、执行力超强的应急力量体系；再次，中国应急保障力量极具公共服务精神，既有纪律性极强、结构严整的国家骨干力量，也有组织灵活、分布广泛的辅助社会力量；最后，中国特色应急参与力量，是人口基数庞大、基于集体主义传统的潜力与活力巨大的社会参与力量。随着中国式现代化事业的推进，中国式应急力量体系的独特优势必将进一步凸显。

国家综合性消防救援队伍以专业训练、实战演练为抓手，不断增强水域救援及应急处突能力。（本刊记者 陈欣 摄）

（三）统筹推进中国式应急力量建设需要新思维

“十五五”时期是推进中国式现代化承上启下的关键时期，也是在安全风险深刻变化与新一轮科技革命空前深化的时代背景下，以高水平安全保障高质量发展任务十分艰巨的关键时期。

应急力量建设是“十五五”的关键任务之一。具体而言，为实现维护公共安全的高难度目标，需要以超常规思维谋划应急力量的结构与布局、数量与质量，以超高的要求提升其集体目的性与主体性、主动性与责任性，以超越性目标提升其成员的知识与智慧、技术与技能。当前，在各级“十五五”综合规划与专项规划紧锣密鼓推进的重要时点，探讨如何有力统筹推进中国式应急力量发展意义重大。

首先，推进中国式应急力量发展需要高站位。应急力量既是突发事件应对的重要主体，又是国家发展的重要力量。要站在统筹发展和安全的战略全局高度，使应急力量能够有效应对安全风险变化带来的传统与非传统安全风险挑战，以发展应急力量保障国家安全发展，实现高质量发展和高水平安全的动态有机统一。要以系统观念推动应急力量建设，把应急力量建设与各项事业发展统筹谋划，使中国式应急力量建设与国家应急管理体系和能力现代化建设要求相适应，与中国式现代化建设事业发展全局相适应。

其次，推进中国式应急力量发展需要广视角。突发事件应对要着眼于落实建立大安全大应急框架的战略要求。其中，在全主体应对维度，要统筹谋划包括应急领导力量、应急管理力量、应急保障力量、应急参与力量在内的总体应急力量建设，探索各方力量相互结合、促进与协同之道；在全领域应对维度，既要聚焦灾害事故应急力量建设，又要协同推进所有类型突发事件应对领域的应急力量建设；在全过程应对维度，要从推进风险防控、监测预警、处置救援、恢复重建等各环节需要的视角推进应急力量建设。

再次，推进中国式应急力量发展需要新思路。党的二十届三中全会对推进深化应急管理事业改革提出了更高的要求，需要以新的应急力量建设工程推进各领域应急力量发展。其中，在应急领导力量建设上，全面纵深推进党的领导作用发挥，在党建引领应急事业发展方面创新工作模式；在应急管理力量建设上，全面系统提升专业化治理能力，完善队伍素质能力提升机制；在应急保障力量建设上，以平急结合的有效机制推进一线实战能力的提升；在应急参与力量建设上，创新性推进构建防灾减灾救灾的人民防线。

二、应急领导力量建设工程：全面纵深发挥党的领导作用

公共安全关系到千家万户，党在领导人民应对安全风险挑战中全面发挥坚强领导核心作用，这是中国人民和中华民族的先锋队责无旁贷的职责使命。党的应急领导力量实质是为应急事业提供强大动力保障：一是党的高层引领思想、把握方向，如党中央对推进应急管理体系和能力现代化作出战略部署，党的最高领导人对应急管理与突发事件应对工作作出系列重要指示；二是各级组织推进业务、保障队伍，如《国家总体预案》要求地方党委政府设立“突发事件应急指挥机构”，突发事件发生时“结合实际按规定成立临时党组织，加强思想政治工作，发挥战斗堡垒作用”；三是广大党员服务基层、服务群众，按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《基层意见》）要求，基层党员要发挥先锋模范作用，“平时组团服务，应急时就地入列”。

党的建设永远在路上。与时代要求相比，当前有的地方党组织对应急事业的领导作用尚有待进一步落实；有的地方党建引领应急工作没有真正开展起来，或者仅组织临时性、一次性活动，没有形成长效机制；有的党员在发挥应急先锋模范作用上也还有较大的提升空间。这就要求“十五五”期间要全面纵深落实党的政治领导与思想引领、业务领导与组织领导、示范与服务表率。

（一）全面纵深落实党的政治领导与思想引领

领导力量的核心功能是正确方向引领，即通过科学决策、价值塑造巩固引领地位。为此，各级党政负责人都要具备发展应急事业的战略眼光，能准确判断发展趋势、正确设定工作目标；能够凝聚、整合各方力量，形成做好应急管理工作的共识，推进应急事业发展。

关于党政干部领导加强应急事业的政治能力的学习和培训，应有明确要求，形成制度体系。理论教育上，强化对总体国家安全观和习近平总书记关于应急管理的重要论述的学习；党性教育上，将突发事件应对中应当具备的党性修养作为重要学习内容；履职能力教育上，将提升防范化解风险能力与应急处突能力作为实训重点。对此，党校等干部教育机构、中心组学习等机制要发挥好学习平台保障作用，巡视巡察工作要发挥好监督考察作用。

（二）全面纵深落实党的业务领导与组织领导

党的领导意图要靠切实有力的业务与组织领导来落实，并具体体现在党对应急管理等力量的领导作用上。要充分发挥各级党委的引领作用与500多万个基层党组织的战斗堡垒作用，引领应急管理与保障力量发挥好各自作用。

在落实党的业务领导上，全面落实每一位党政领导干部的应急管理责任制。要切实明确省市县乡各级与广大基层组织的党政干部应急管理职责清单，并监督落实安全责任闭环管理

在落实党的组织领导上，确立与应急管理工作特点相适应的干部选拔使用规则。按照《基层意见》精神，各级党委要把各级应急管理工作岗位作为培养锻炼和考察识别干部的重要平台，把素质能力强、有培养前途的干部优先安排到应急管理工作岗位；选拔任用干部时优先考虑应急管理工作岗位干部及在突发事件应对中有突出贡献的干部。

（三）全面纵深落实党的示范与服务表率

领导力量需要体现在基层，落实“服务型领导”，引领应急保障力量与应急参与力量发展。例如2025年，中组部、辽宁省委组织部分别下发关于在防汛抢险救灾、消防安全集中整治中充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用的“通知”，分别推动了非常态和常态发挥党的示范与服务领导作用。可以想见，如能切实推动成百上千万党员积极主动发挥应急先锋模范作用，将会释放出无穷的应急领导潜力。

在落实基层党组织领导作用上，确立“党建+应急”的应急管理基本制度。全面落实“党建+应急”工作模式，因地制宜采取各种有效实现方式，使基层党组织成为最靠得住的基层公共安全监督与应急服务力量。各级党组织要常态化组织党员参与风险隐患排查整治，开展面向基层群众的安全应急教育、面向风险防控的安全监督等工作。

在推动党员发挥安全应急模范作用上，确立党员安全教育制度。要切实把党员安全教育做实，依托基层党校、党员活动（安全教育）室等，把面向广大党员的为人民服务宗旨教育与党性教育和公共安全责任教育有机结合。要在做好对党员的安全应急知识普及教育基础上，推动广大党员成为家庭、社区、单位等各场域的安全应急模范。

哈尔滨消防雪域救援专业队联合医疗团队，开展受伤运动员急救转运模拟演练。（本刊记者 陈欣 摄）

三、应急管理力量建设工程：全面系统提升专业治理能力

应急管理力量是突发事件应对的具体组织力量，其基本功能是在应急领导力量的带动之下，实现应急管理体系有序运行与突发事件有效应对。根据《国家总体预案》等相关规定精神，应急管理力量主要包括：（1）各级党委政府综合部门（党政办）值班值守队伍，要具备支撑党委政府突发事件信息管理、应急决策参谋助手等能力，是无名有实的特殊应急管理力量；（2）各级应急管理部门人员，以及其他党委政府部门中的应急管理力量；（3）基层应急管理力量，包括乡镇（街道）层级应急管理“专门工作力量”（即专门设立的基层应急管理人员队伍）、社区层面的兼职性应急管理力量；（4）各企事业单位设立的应急管理岗位人员。

当前，我国应急管理力量专业化水平不高是制约应急治理能力的关键因素。具体而言，一是应急管理的协调性不够，一些人员综合管理能力不强，不能及时有效整合各方资源、有力应对突发事件；二是应急管理的规范性不足，缺乏必要的专门业务知识，缺乏基于应急管理法律法规、预案标准、各种规则制度开展工作的能力；三是应急管理的效率不高，缺乏必要的专业管理技能，不能以更低成本实现更好效果。这就要求“十五五”期间要多渠道培养与吸收专业化新人、千方百计夯实基层应急管理力量、分级分类提升现有人员的专业化水平。

（一）多渠道培养与吸收专业化新人

在人才培养上，加大实用型应急管理高等教育的学科建设力度是根本保证。要推动应急管理学科实现跨越式发展，推动更多高校开设应急管理专业（美国已有200余所高校开设应急管理学位项目），大量培养高等职业技术专业、应用型本科、专业硕士等多层级应急管理专业人才。

在增量补充上，在主要从大专院校吸收新鲜血液的基础上，也要从相关队伍中广纳人才。例如，可完善相关安置政策，吸收优秀退出消防员和退役军人充实到基层应急管理岗位。

（二）千方百计夯实基层应急管理力量

要全面构建起结构合理、纵向到底的基层应急管理力量。所谓结构合理，是改变上粗下细的组织结构，使下层应急管理组织与人员配备充实够用；所谓纵向到底，是在乡镇（街道）和规模以上企事业单位全面设置专门应急管理力量，在村（社区）与各企事业单位普遍设立兼职为主的应急管理队伍。具体而言，县级做到有足够的应急管理与执法力量对基层提供到位的指导与监督；乡镇级设立综合性应急消防办公室（或与平安建设办等合署办公），明确专门人员与工作制度；全面明确村级应急管理员（安全网格员）、基层单位专兼职应急管理人员的应急管理职责清单。

（三）分级分类提升现有人员的专业化水平

在存量培养方面，加大提升各类应急管理人员专业化水平的力度。要制定实施全方位应急管理业务培训规划。在分级培训上，党政领导班子成员与应急指挥员重点学习形势研判与决策指挥能力；中层应急管理人员重点学习协调沟通与业务指导能力；基层应急管理人员重点学习基本业务知识与执行落实能力。在分类培训上，重点在国家应急管理部门推动下，落实各大类应急管理人员基本培训。首先，明确各类应急管理人员应知应会基本知识；其次，组织出版供各类应急管理人员学习的基本教材；再次，在加强各类机构培训的同时，重点推出应急管理应知应会免费线上课程供相关人员自学（美国联邦应急管理学院免费提供200余门基本课程的做法效果好，值得借鉴）。

在推进基层应急管理人员成长方面，一方面要落实全员培训，另一方面要按照《基层意见》精神，引导其中的业务骨干考取相关职业资格证书。要完善考核、奖励与晋升机制，使参加业务学习、考取专业证书成为基层管理人员的自觉追求。

四、应急保障力量建设工程：平急结合提升一线实战能力

应急保障力量是突发事件应对的一线执行力量。就全国而言，应急保障力量必须覆盖全领域（如《国家总体预案》规定24个行业部门要建设专业应急力量）、全层级（包含中央、省、市、县、乡、村、组各级），具备全周期（含风险防控、监测预警、处置救援、恢复重建各环节）一线实战能力。

当前，以国家综合性消防救援队伍为主力、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系已初步构建，各类应急救援力量建设不断加强。但应急保障力量区域分布不均衡与重点行业覆盖不足并存，队伍不稳定问题尚未有效得到解决，规范有效训练与能力提升机制尚未有效理顺，重救援、轻防控的局面尚未得到切实转变。为此，“十五五”期间要建强各级综合性消防救援力量、稳健发展专业应急保障力量、落实到位基层应急保障力量体系、提升应急保障队伍协同能力。

（一）建强各级综合消防救援力量

队伍建设上，继续“少而精”地打造国家消防救援“尖刀力量”，提升其先进装备配备比重，使其达到国际先进水平。同时，重点增加政府消防力量和社会志愿消防力量的数量、持续提升其质量。

作用发挥上，全面落实国家综合性消防救援队伍的引领作用。一要落实常态下发挥牵引作用，带动各方应急保障力量开展规范化建设，以共训共练机制不断提高各类队伍整体战斗力。二要加强消防救援指挥能力建设，推动各级消防指挥部成为灾害事故现场救援指挥中枢。

（二）稳健发展专业应急保障力量

主要依托国有单位组建的专业应急救援队伍和社会应急志愿者队伍均为广义的专业应急保障力量，都要以专业化、规范化、智慧化能力建设保障功能发挥。要落实平急结合原则，平时通过提供风险防控、安全教育等服务业务能力，以及通过非应急业务“养活”自己；急时发挥协同与辅助抢险救援作用。

在具体运行机制上，落实平急结合要践行“以急领平、以平养急”。所谓“以急领平”，就是要以高效应急应战为旗帜，高标准开展抢险救援与应急处置能力训练，引领队伍健康发展；所谓“以平养急”，就是要建立有效的机制，保障队伍可持续运转与发展。在“以平养急”方面，对于企业专业化应急保障力量，平时要顺应市场机制，通过市场经营取得正当收益，各级政府应以适当的产业政策对这类力量的生产经营予以扶持，或给予政策倾斜；对于提供应急服务的社会志愿者力量，要加大政府防灾减灾等常态应急服务的采购力度，也要鼓励社会捐助资金、保险资金向防灾减灾服务方向投入。

（三）全面建立基层应急保障力量体系

基层应急保障力量主要是兼职性力量，力量建设与开展工作都要坚持平急结合。未来5年要全面建立起基层应急保障力量体系。

在乡镇（街道）层面，全面建立本级应急志愿者队伍体系。一是设立乡镇（街道）消防救援站点，使其成为当地骨干应急保障力量；二是整合乡镇（街道）干部职工、聘用制人员，以及各类下沉、帮扶人员等建设综合性、志愿性应急服务与救援大队，作为突发事件应对的辅助保障力量。

在村（社区）层面，建设好“第一响应人”队伍。可资借鉴的是，广西壮族自治区经过多年努力，已经建立起30余万人的“八桂先锋”社区应急响应队伍，取得了很好的效果。“第一响应人”队伍要落实融合建设的原则，推动基层一队多用、一专多能，如鼓励基层把“两委”成员、党员突击队、民兵队伍、志愿者队伍、基层网格员等人员身份能融尽融，使相关建设资源共用共享，使多种身份相互促进。

（四）提升应急管理与保障力量协同能力

在健全各级政府应急指挥部联动机制的前提下，完善应急管理体系与应急保障力量之间，以及不同应急保障力量之间的协同机制。其中，推动不同应急保障力量之间协同的重点是：

首先，落实国家消防救援力量引领下的队伍协同能力建设制度。推动以联合训练演练持续提升各级各类队伍指挥调度、信息共享、跨区域协同等能力。

其次，支持建设各类协作协同平台。推进和支持应急物资保障、应急信息保障、国有应急力量保障、社会救援力量保障、航空救援力量保障等各类专门平台建设，形成以政府应急指挥中心为主导节点的多节点协同应急网络体系。

五、应急参与力量建设工程：筑牢防灾减灾救灾人民防线

人民群众的应急参与力量是突发事件应对的最基础力量，维护基层公共安全必须广泛动员基层群众。过去，党领导的人民战争成为应对非典疫情与各种巨灾大难的磅礴力量；未来，在人民安全需求提高与智慧社会加持的双重因素作用下，公众参与隐患排查整治与应急处置等工作应当做得更好。

公众的应急参与力量不是天生的，而是需要在被唤醒、被动员、被教育之后才能形成、具备的。从现实看，我国社会公众距离“人人讲安全、个个会应急”的远景目标还有不小的差距。例如，2022年北京市家庭应急认知调查发现，53.53%的受访者表示家庭成员“从未参加过”社区或单位组织的居家安全或急救方面的培训。又如，有调查表明，我国公众急救知识普及率不足1.7%，远低于发达国家的30%～80%。为此，“十五五”期间，要立足于安全需求与安全风险双重加深的新常态，从做好党的社会工作的高度、从提升全社会安全能力的视角，以安全文化唤醒公众、以明确制度推动公众、以安全教育培养公众、以激励机制激发公众，提升应急参与力量的数量、水平与积极性。

（一）培育强势安全文化

开创应急参与力量建设新局面的基础是培育强势安全文化。“十五五”期间要争取达到公众普遍重视公共安全的社会意识临界点（从边缘性意识变为主流共识的关键阈值），可考虑确立以下目标：在态度上，使30%以上的公众像关注日常饮食与健康那样关注安全；在认知上，使30%以上的公众具备基本安全应急常识；在技能上，使30%以上的公众具备基础风险隐患识别能力与自救互救技能。可资借鉴的是，《健康中国行动（2019—2030年）》要求，到2030年全国居民健康素养水平不低于30%。

在应急领导力量引领方面，自上而下推动开展安全文化建设的主题宣传教育活动。要在各级党的组织部门与社会工作部门具体推动下，在应急管理等部门协助下，普遍号召和要求广大基层党员积极推进安全文化建设。每个党员都要以身作则，开展身边安全隐患排查整治，带动家庭、社区、单位争做安全模范家庭、社区与单位。

在应急管理力量推动方面，推出具有权威性的官方《居民安全指引》。在此基础上，将安全应急应知应会教育作为基层社区治理的重要内容。可采取专项推进的办法推进安全应急科普宣教，如可以像新中国成立初期开展扫盲运动那样，开展群众性基本安全知识技能学习运动，也可以像2025年全国“健康体重一起行动”计划那样，以国家行动计划的方式开展公众安全素养提升行动。

（二）形成稳定的新参与架构

稳定的、有制度保证的参与架构最能保障参与力量持续参与公共安全治理。要推进制度创新，对全社会参与安全的义务以更为明确的法律法规形式作出规定，推动形成基层党员、社区群众、在校学生等主动在单位、社区、家庭关注安全、排查隐患的局面。

扩大关键群体的动员范围。除了确立发挥党员示范引领作用制度，还要更广泛地推进各种形式的“节点赋权”制度。后者包括但不限于：“群众领袖”，如社区热心人、广场舞组织者等，可以作为负责安全应急的楼长、联防组长、兼职安全网格员等；“职业哨兵”，如外卖骑手、快递员等具有动态监控优势，可以发展成为流动的安全网格员；“家庭触手”，由学校推动中小学生学以致用，担任家庭安全监督员，实现安全教育的代际反转。

（三）创新参与力量教育方式

应急参与力量建设的关键是安全教育。要进一步明确全年龄段的安全应急教育政策，综合发挥各类安全教育机构的作用。坚持统筹发展和安全，要把安全应急教育作为内在的有机组成部分，融入学科教育与社会教育。

支持探索推广多种多样的有效安全教育方式。如一些地区开展“痛点捆绑”式安全教育就很有效果。例如，针对社区老人参与度低的问题，将防灾培训与健康体检、理发服务捆绑提供；针对农村留守群体，将安全服务与促进增收相结合，如担任安全应急志愿者可获得生产技能培训的机会。

在科技支撑政策上，支持利用人工智能（AI）手段精准投送安全应急知识。例如，一些地方探索基于用户画像的定制化知识传播，对青少年推送网络安全游戏，对老年人发送防诈音视频。又如，某地利用小红书平台开展安全训练营，大大提高了“Z世代”安全教育参与率。类似的经验应当大力推广应用。

（四）健全参与力量激励机制

安全正能量行为需要激励，应急参与力量建设的重要手段是创新激励机制。各地开展表彰安全生产隐患报告行为、颁发公共安全见义勇为奖等做法都取得了良好效果。要推动广泛建立各种激励机制，使各种关心安全、促进安全的行为都能及时得到回报。

丰富闭环激励措施与政策，普遍建立“贡献—回报”可视化及时回馈机制。例如，公众“随手拍”安全隐患场景，得到证实后及时给予微信红包奖励；在社区推行“安全积分银行”，居民排查隐患可换取家政服务；企业设置“安全弹性假”，岗位全年无事故可获额外休假等。

强化名誉性激励政策，提供多种多样“象征资本”。要支持各地各行业建立安全应急模范表彰、“安全星级家庭”定期授牌等常态化机制，使社会生产生活各领域的安全模范行为都能够“善行得善报”。

五、结语

综上所述，新形势下的应急力量建设需要以党的应急领导力量建设为动力保障，以各级应急管理力量建设为重点，以整合应急保障力量建设为依托，以社会应急参与力量建设为基础。“十五五”期间，需要统筹、分层推进各类应急力量建设，综合性经济社会发展规划从统筹发展和安全的高度提出应急力量建设总体要求，应急体系建设规划着重对各类应急力量建设工程作出统筹安排，各分领域应急力量规划着重细化应急力量建设工程举措。

END

●作者简介：李雪峰，中共中央党校（国家行政学院）教授。

●本文转载于《中国应急管理》杂志2025年第9期 编辑：付瑞平

●编辑：王久平